中国金融改革为何必须结构先行

编者按：“6月危机”表明中国在深化金融改革时，结构调整必须先行一步，利率自由化随后。在没有打破国有银行垄断地位、放松金融市场准入限制的情况下，利率自由化只会导致越来越多的问题，改革很可能会走向改革者原来目标的反面。只有有了一个平衡的金融结构，中国才可以避免华尔街那种“过大而不能倒”的局面，中央政府的政策才不会被任何金融机构所挟持。只有到了那个时候，利率自由化才会变得有意义。


中国新一轮金融改革蓄势待发。这不仅仅是因为金融改革为深化经济改革所必须，甚至可以成为下一步经济改革的突破口，也是因为金融体制改革本身必须深化，为中国经济的可持续发展提供制度层面的动力。在所谓的“6月危机”（也就是“钱荒”）之后，各方面尤其感觉到了金融改革的必然性。在如何推动金融改革方面，各方面尽管持有不同的意见，但总的趋势是要推动金融的自由化，尤其是利率的自由化，也就是给予银行等金融机构更大的自主权。不过，对金融自由化不能泛泛而谈，需要更进一步的探讨。从近年来的金融改革实践经验（尤其是“6月危机”的经验）来看，中国金融市场结构改革必须先于利率自由化。为什么这么说？

首先，人们必须对现阶段和今后相当长时期的中国经济发展，做一个阶段性判断。总体上说，中国仍然处于工业化的早期阶段，城市化率是53%左右，如果发展到发达国家的总体水平，即70%左右，中国的城市化和与之关联的工业化还有巨大的空间。中国的产业以加工业为主，本国自主发展的产业仍然欠缺，仍然有待于创新和发展。再者，在人口老龄化来临的同时，因为人口的基数庞大，中国仍然面临巨大的就业压力。所有这些因素表明，在今后相当长的历史阶段里，中国还必须以发展实体经济为主。中国现在还远远没有到达西方那样的金融经济阶段。不过，近年来中国经济的发展过于西方“新自由主义化”，过于侧重于金融经济，忽视实体经济的发展。实际上，即使在发达的西方，因为过于强调金融创新，已经带来了严重的经济问题、社会问题，甚至政治问题。西方各国政府也因此把重点转移到发展实体经济上。

金融业绑架实体经济

中国需要发展金融经济，但需要一个为实体经济服务的金融经济。不过，从这些年的发展趋势看，金融经济实际上已经开始绑架中国的实体经济。金融经济本来是要为实体经济服务的，而现在实体经济服务于金融经济。需要金融服务的实体经济，尤其是中小型企业得不到所需要的服务，倒是这些领域的实体经济被金融经济牵着走。中国有人说，实体经济已经成为银行的“提款机”。这种说法并不是没有道理，是对中国金融部门和实体经济部门关系现实的概括。很显然，如果不加以纠正，这种趋势对中国长期的可持续发展来说，具有很大的危害性。

从现有的金融结构来说，中国的金融经济已经演变成为一个庞大的既得利益集团。国有银行巨大无比，垄断着各个金融领域。中小型银行不发达，其中民营银行更是屈指可数。在实体经济领域，这些年来，人们一直在讨论“国进民退”的问题，但至少民营经济已经变得不可或缺，在国民经济中扮演着越来越重要的作用。但在金融领域，俨然是国有的天下，民营金融力量极其微弱。国有银行和民营银行之间的高度不均衡，导致了诸多恶果。首先是巨无霸的国有银行很难有变革。中国的金融集团非常类似于美国的华尔街，但改革可能比华尔街还困难。因为在美国，除了华尔街，还存在数量庞大的中小型和微型银行，华尔街发生危机的时候，后者就发挥很大的作用。但在中国，因为中小型银行的微弱，巨大的国有银行一旦发生危机，就没有替代的金融机构。也就是说，较之华尔街，中国的国有银行具有更大的能量来绑架政府和国民经济。这样，中国的金融改革就面临一个巨大的困局。一方面，中国需要一场可控的金融危机来促动改革。没有危机就不会有任何改革，只有足够的危机，银行系统才会去做一些有意义的改革。这在任何国家都是一样的。但另一方面，庞大的国有银行拥有巨大的能力来转嫁危机，从危机中获得好处，把危机所带来的负面效应转嫁给其他国民经济部门，尤其是实体经济部门。

多年来，和其他国家一样，中国也在通过各种变相的“量化宽松”来刺激经济的发展。不过，这些年下来，人们已经看到印钞票或者大量的货币供应绝对不是办法，这种办法只能强化大银行的利益，而使得国民经济更加失衡，主要表现在实体经济和金融经济之间、大型国有企业和中小型民营企业之间、大型国有银行和中小型银行之间的失衡。实行“量化宽松”，大型国有银行永远会是赢家。这方面，中国国有银行和华尔街没有什么区别，只是中国的情形更糟糕。中央政府往往为了推动经济发展，发行大量的货币，问题在于这些钱如何达到社会？主要的途径就是通过大型国有银行。但是，大型国有银行并没有任何动力把钱传递到真正需要钱的企业，实体经济，尤其是民营企业。这就导致了钱的错置。中国的银行一直在搞圈钱运动，一方面承接着来自中央银行的大量的投入，另一方面依靠其庞大的金融实力甚至权力向社会圈钱。这些银行在短时期内做到了世界最大，但它们并没有为社会提供有益的服务。

近年来中国勃兴的“影子银行”，也就是非正式金融部门很能说明这个现象。“影子银行”包括民间融资和未能受到有效监管的银行信贷，这一块从理论上说很重要，但在实际层面，并没有发展起来。在很长时间里，这一块是受打压的。今天，尽管民间金融机构已经获得了意识形态上的合法性，在一些地方也有试点，但其发展极其缓慢。近年来“影子银行”的大发展有赖于国有银行，可也说是国有银行亲自造就出来的。国有银行因为面临诸多制度上的制约（主要是政府对利率的干预）和监管，不能随意作为，但它们也没有动机把钱投到真正需要钱的实体经济。因此，它们转而把钱放到“影子银行”这个非正式部门，这样可以逃避正式部门所面临的监管。在这个领域，国有银行制造和提供着各种所谓的“金融产品”。这些年，各方面以“金融自由化”目标来论证影子银行的理论和政策话语越来越多，也足以让人们看到国有银行在各个领域的巨大力量。不过，因为影子银行领域没有有效的监管制度，这个领域也在创造着无穷的危机。很荒唐的是，西方在华尔街危机之后，加紧了对大型银行的监管。中国似乎正相反，政府监管不仅没有延伸到国有银行在“影子银行”领域的金融活动，而且这种监管变得越来越困难。

发展民营银行

所以，“6月危机”所呈现出来的“缺钱”现象只是一个表象，这是因为钱的错置，而不是真正缺钱。中央政府希望通过收紧货币供应这个手段，来促使错置的钱从非正式部门回流到正式部门。尽管这种手段的使用，表明了有关部门促进金融改革的决心，但很难说是成功了。原因很简单，就是上面所说的，国有银行已经具备了巨大的能力，来挟持国民经济和中央政策。有关部门一旦收紧货币供应，受负面影响的首当其冲的就是需要钱的民营企业，也包括一些本来就没有竞争优势的中小型银行。很多年里，因为民营企业不能从国有银行获得金融支持，就转向了“影子银行”。尽管这个领域成本和风险巨大，民营企业别无他法。民营企业受负面影响，也是有关部门所不想看到的。因此，在暂短收紧货币供应之后，有关部门马上又放松了货币供应。

“6月危机”及其结果表明，政府在利用货币政策推动改革的时候，需要考虑如何在向金融既得利益集团施加压力的同时，避免中小企业的危机。诉诸于金融（和财政）等手段来进行改革已经成为一大趋势。随着经济变得越来越复杂，中央部门所能使用的手段也越来越少。例如过去常用的人事、行政和政治手段越来越不管用。在这样的情况下，金融、货币和财政手段的使用越来越重要，因为这些是中央政府的权力。这在所有现代国家，都是一样的。但在使用这些手段时，有关部门必须意识到，中国的金融集团已经具有足够的能力来绑架政府政策，它们也会用各种方法迫使政府放弃努力。例如，它们可以通过制造实体经济危机来迫使中央就范。因此，中央政府在这样做时，要考虑如何不通过这个集团，把金融资源直接投入所需要资金的实体经济。从技术上说，要做到这一点并不难。

更为重要的是，“6月危机”表明中国在深化金融改革时，结构调整必须先行一步，利率自由化随后。在没有打破国有银行垄断地位、放松金融市场准入限制的情况下，利率自由化只会导致越来越多的问题，改革很可能会走向改革者原来目标的反面。例如，最近人民银行取消贷款利率下限，并不能纠正中国资金错配的问题。原因很简单，今年第一季度银行贷款中，只有11%是以低于基准利率的价格发放，而这部分借款人绝大多数都是大型国有企业。贷款利率管制取消以后，国有银行很有可能向大型国有企业，甚至地方融资平台发放更多更便宜的的资金。

实际上，在过去很多年里，中国尽管没有像西方那样的金融自由化，但总的趋势是向自由化发展的，例如政府在行使货币政策时，不再仅仅依赖数量调控，而越来越重视利率这样的价格工具。不过，这并没有在根本上改善中国的金融制度，既没有改进金融部门的效率，也没有提高金融部门防范风险的能力。在很大程度上，金融部门的效率在减小，同时也在制造更多的风险。

何谓金融市场结构调整？主要是要造就国有银行和民营银行、大型国有银行和中小型民营银行之间的平衡。就是说，需要把金融改革的重点放在培养中小银行，甚至微型银行上。这方面可以学习美国。2008年之后美国金融危机之后，大银行情势不妙，但地方中小银行则成为赢家。美国今天的经济复苏离不开众多的中小银行。中国现在的问题不是银行过小，而是过大。在“大的就是好的”、“大的就是效率”等教条指导下，中国在过去短短的二十多年的时间里，已经造就出数量极少、巨大无比但同时又是没有任何效率的国有银行来。同时，中小型民营银行没有发展起来，更不用说是微型银行了。民营银行发展不起来，早期受意识形态的制约，现在更多的是受金融结构的制约，就是国有银行的垄断地位，吸取了来自政府和社会的几乎所有经济资源。过去的经验也已经表明，要国有大银行贷款给民营中小企业不符合经济规律。国有大银行的服务对象是大型国有企业。这是中国的特殊现象，表明中国的银行远比西方的银行没有动力，来为中小企业提供贷款。所以，要深化改革，中国别无它法，只有放开民营中小型银行。等中小型民营银行发展起来之后，它们才会向中小型企业提供金融服务。同时，中国也迫切需要大力发展地方甚至社区的微型银行，为微型企业提供服务。

只有有了一个平衡的金融结构，中国才可以避免华尔街那种“过大而不能倒”的局面，中央政府的政策才不会被任何金融机构所挟持。只有到了那个时候，利率自由化才会变得有意义。（文/郑永年，新加坡国立大学东亚所所长）