重塑中央权威的经济集权者

编者按：近日，随着朱镕基的新书——《朱镕基上海讲话实录》的出版，这位退休已10年、一直很低调的前总理，再次回到了人们的视野中。事实上，对于这位中国经济改革大师，外界一直保持着关注，而对于研究中国经济的学者而言，朱镕基则是一个无论如何也无法绕开的话题，他在上世纪末所实行的改革政策，一直影响至今。改革往往有利有弊、有得有失、功绩与诟病并存，对于朱镕基改革讨论与评价，实际上一直未曾停止过。在上期，我们刊登了经济学家张军《朱镕基是对的》，文章认为中国经济长期保持宏观稳定的增长，正是源于朱镕基改革。本文选自著名财经作家吴晓波的新作《历代经济变革得失》，文中评价朱镕基是“一位倾力重塑中央权威的经济集权主义者”，他的改革呈现着明显的“集权化特征”，朱镕基改革是王安石变法后，最伟大的和最为深刻的整体配套改革，影响至今，其基本思路在中国依旧未变。

在1990年代之后，中国的经济政策发生了微妙的目标性转移：前十余年的目标是复苏经济，解决生产能力不足的问题，因此放纵民间，举凡有利于生产力提升的俱得到鼓励，即便突破了法律底线，亦受到容忍；自此之后，改革目标已转移为加强执政集团的领导能力，增强控制力以及在发展中获得更多的利益，于是，中央向地方收权，政府与民间争利，集权主义“再度郎归来”。

1991年底，年届60岁的朱镕基被邓小平从上海市委书记任上抽调入京，出任主管经济的副总理，从此开始了长达十二年之久、带有鲜明个性的朱氏治理时代。朱镕基自大学毕业不久即进入国家计委，其后在石油部门、国家经委、中国社科院工业经济研究所、上海市工作历练，熟悉宏观、产业、学术及地方经济各个环节，是一位罕见的实务及理论大家，其为人不苟言笑，以严厉、高效、清廉著称。在他的治理下，经济变革呈现出鲜明的集权化特征。


朱镕基上任之后，即以霹雳手段整顿经济秩序，他采用银行注资周转和政府直接干预的方式，解除了国有企业之间的“三角债”难题，快刀斩乱麻的手法让人耳目一新，随即他亲自兼任中国人民银行行长，对民间融资行为进行严厉打击，在争议颇大的沈太福集资案中，力排众议，将沈太福处以极刑。1993年，中国经济再度出现投资过热，上半年全国固定资产投资增长69％，生产资料价格总指数上涨44.7％。国务院出台“国十六条”紧急“降温”，其中包括，提高存款和贷款利率，全面削减基本建设投资，重新审查地方批准的经济开发区，整顿海南、广西北海以及上海的房产投资热。这些措施呈现出行政主导、积极干预的明快特征，并迅速取得见效。

在这一过程中，中央政府形成了新的改革思路，在决策层看来，中国改革走过了十五年的渐进式增量改革之后，应该进入整体改革的新阶段，经济体制乃是一部配置资源的机器，长期在体制外打“外围战”会带来一系列的问题，因此必须把改革的对象与重点放在体制之内，使之与蓬勃发展中的、市场化的体制外力量形成制度性的匹配。1993年11月14日，中共中央十四届三中全会召开，会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“整体推进，重点突破”的新改革战略，宣布未来的改革将不只在边缘地带进攻，而且要在国有部门打“攻坚战”。

在这一战略的引领之下，吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接纳，中央政府围绕价格、财政和税收三大主题，实施了一系列的重大变革。其主要政策安排包括：

建立新的财政税收体制：将沿用多年的财政包干制改造为新的分税制，从而改造中央政府与地方政府的财政及税收关系；

启动金融－银行体系的改革：建立在中央政府领导下独立执行货币政策的中央银行体制，推进现有国有专业银行的商业化经营和商业银行的多元化；

进行外汇管理体制改革：宣布取消双重汇率制，自1994年的1月1日起，两种汇率实行并轨，实行“以市场供求为基础、单一的有管理浮动汇率”，人民币兑美元的汇率定为8.72元兑1美元，比之前的官方汇率5.7元贬值33%。

推进国有企业的改革：建立以股份制改造为目标的现代企业制度；

建立新的社会保障制度：实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

这些政策中，最为引人瞩目的是分税制的提出，它对后来的中国经济格局影响最大，同时，也最具有争议性。

以分税制取代财政大包干制，目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来，中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的“合理设置”，否则，宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓，地方则积极试点和力求扩展，那么，加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法，一个多月后，分税制改革的第一个方案出台，中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。为了说服各省，朱镕基在随后的两个多月里，奔波全国，一一说服，其间颇多拉锯、妥协。那段时期的朱镕基压力非常之大，到处都是反对之声，他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省，自谓“不入虎穴，焉得虎子”。朱镕基成功地说服了广东省，作为“代价”，他同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

分税制的实施成效非常显著，在这项制度执行的第一年——1994年，中央的财政收入比上一年就猛增200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。

分税制的推行是改革史上一个转折性的事件，它带来的最重要的结果，是中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。从1995年到朱镕基退任的2004年，中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

在原理上，分税制是一项联邦财税制度，世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制，然而这一制度在中国却发生“变异”，成为了中央实现经济集权的手段。作为分税制的首倡者之一，吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满，在他看来，推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配，然而这两项都被刻意地“回避”了。

首先是事权不清，特别是中央政府，将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上，以2004年为例，地方财政收入占全国财政总收入约为45%，但财政支出却占全国财政总支出的约72%。在教育事业费上，中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助方面，地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。在中央把省里的部分税权上收的同时，地方也上行下效。地市政府的财政税收上收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，省级以下地方政府的财权只有余下不到17%的水平，却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化，逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱。

其次是转移支付制度不完善，中央将大部分税收持于手中，却不公开财政支出细目，拒绝建立对话协商机制，应转移到地方的那部分从来不与地方讨论，不接受监督，而是以“项目建设”的方式落实，投资及决策权力集中于国务院的发展改革委员会及各大部委，地方政府毫无话语权，只好在北京设立“驻京办”，出现了所谓“跑部钱进”的恶劣局面。地方一“跑部”，中央的权威当然就至高无上了。

这两个问题，用直白的话说就是：地方把大部分的钱交上去了，但要花的钱却越来越多，中央把大部分的钱收上来了，但怎么花却从不跟地方商量。C.E.林德布洛姆在《政治与市场：世界的政治－经济制度》一书中曾揭示说，政治权力制度在更宏观的层面上为经济运行规定了一种基本环境，形成了所谓的“统率性规则”。基础于联邦政体的分税制在中央集权政体的中国发生“变异”，正是这一规则的生动体现。


1998年3月，朱镕基当选新一届的国务院总理。在全国“两会”的记者招待会上，他即席慷慨发言，宣称：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。”也正是在这一年，他为日后的中国经济打造出了“三驾马车”。

从1997年夏季开始，美国的对冲基金狙击亚洲各国货币，引爆“东亚金融危机”，泰国、马来西亚、菲律宾、印尼及韩国的资本市场相继失守，菲律宾、马来西亚和印尼的中产阶级财产分别缩水50％、61％和37％，香港、新加坡和泰国的居民资产则跌去了44％、43％和41％。金融风暴肆虐周边各国，自然会影响到中国的产业经济和民众心态，股市陷入低迷，消费市场更是一派萧条，到1997年中期，全国的工业库存产品总值超过了3万亿元，出现了“结构性过剩”的现象。朱镕基在国务会议上承认，百分之九十五的工业品都是供大于求，“东西多了，没有不多的”。更让人担忧的是，当时国有企业的下岗工人总数达到了创记录的1275万人，其中只有少数找到新工作。进入1998年的6月，长江流域遭受百年一遇的大洪水，29个省市受灾，死亡4150人，直接经济损失2551亿元。在金融危机和天灾的双重打压下，中国出现自1988年之后的又一次大萧条。

正是在这种“稍有不慎，便可能跌入万丈深渊”的时刻，朱镕基以三大经济政策，将中国经济强行拉出泥潭。

启动城市化建设：朱镕基宣布执行“积极的财政政策”，从1998年到2001年间，当局发行长期建设国债5100亿元，各大国有商业发放同等额度的“配套资金”，主要投资于基础设施，如高速公路、交通、发电和大型水利工程，同时，中央银行先后七次降低存贷款利率，增加了货币供应。

开放外贸的进出口自主权：国务院相继出台政策允许民营企业自营出口，大大刺激了外贸的积极性。东亚金融危机后，亚洲四小龙经济元气大伤，相对而言，未受重伤的中国经济则出现了“水落石出”的效应，价廉物美的中国商品开始远征全球，从而催生了“中国制造”的繁荣景象。

刺激内需，开放房地产市场：1998年7月，国务院做出重大决定，党政机关一律停止实行了40多年的实物分配福利房的做法，推行住房分配货币化。几乎同时，中国人民银行颁布《个人住房贷款管理办法》，允许商业银行开展住房按揭贷款的服务。这两大措施，直接刺激了房地产业的复苏。

这三大政策分别着力于投资、出口和内需，由此构成拉动经济复苏的“三架马车”。在哀鸿遍地的1998年，中国经济率先触底反弹，“否极泰来”。正如全球经济史上一再发生的景象一样，一次重大的经济危机往往会伴生出一个经济强国，在危机四伏的东亚金融风暴中，中国幸运地扮演了这样的一个角色，它不但没有被击倒，甚至逆流而上，一举取代日本而成为亚洲经济的火车头。


在朱镕基当政之前，国有企业改革一直以放权让利和推行承包制为改革的主要手段，至1992年6月，国务院还颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋予企业十四项经营自主权。然而，这些试图绕开产权清晰而展开的种种放权性措施，都被证明是极其失败的。进入1995年之后，国有企业的经营状况持续恶化，几乎到了难以为继的地步，国务院发展研究中心的一份报告显示，国营企业的亏损面超过40％，企业负债率平均高达78.9％，与10年前相比，资产增长了4.1倍，债务则增长8.6倍。

朱镕基很快放弃了沿袭了十多年的思路。他认定国家已经无力照顾数以十万计的“亲生儿子”们，必须有所放弃。1995年9月28日，中共十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，对国有企业改革提出了新的思路，宣布实行“抓大放小”的改革战略。

所谓放小，就是将那些经营业绩不好、非关支柱的地方中小型国有企业以“关停并转”为名，向民间出售，若无人要，则予以破产。此举在当时的意识形态领域引起很大争议，保守者视之为“国有资产流失”，有人写“万言书”控诉朱镕基为国有经济的“败家子”。

所谓抓大，就是模仿日韩的大公司模式，选择一些有市场竞争力的企业，在金融信贷政策上予以扶持，通过“实业－金融”混业经营模式使之迅速壮大。1996年，中央政府对1000户重点企业中的300家明确了各种信贷扶持政策。同时，国家经贸委宣布，未来几年将重点扶植宝钢、海尔、江南造船、华北制药、北大方正、长虹等6家公司，力争使它们在2010年进入“世界500强”。在中央政府确定了“国家队”之后，各省应声而动，纷纷开出自己的扶持名单，宣布将在若干年内将它们送进“中国500强企业”，而各地市则相应地提出了打造“省级百强企业”的构想。

然而到1998年，“抓大放小”战略忽然终止。在东亚金融风暴中，日本及韩国很多奉行混业经营模式的大财团相继陷入困境，特别是韩国大宇集团的破产，给中国经济界以极大的刺激。此后，“抓大”战略悄然转轨，国有资本开始从纺织、家电、食品等一百多个竞争性领域中次第退出，转而在资源、能源、重化等所谓战略性部门形成了主导和垄断的地位，这些领域中的国有资产进行了大规模的重组。在当年，这一策略被称为“国退民进”，此所谓“退”，并非指国有经济退出产业领域，而是退缩到产业的上游地带，以形成寡头或多寡头经营的优势。

“国退民进”运动从1997年开始试验，1998年大规模推广，一直到2003年进入尾声，它意味着二十年来以机制转换和放权搞活为主题的国有企业改革运动的悄然终结，中国企业的所有制格局为之一改。2002年，一份《中国私营企业调查报告》显示，在过去的四年里，有25.7%的被调查的私营企业是由国有和集体“改制”而来，在这些企业中，以东部地区的所占的比重最大，为45.6%，也就是说，将近一半左右的东部私人企业是由国有企业改制而成的。

一个令人吃惊的事实是，作为国有企业改革最重大的战略调整，“国退民进”一直没有形成一个全国性的、法制化改革方案，这是本次改革最奇异的地方，各地依照“摸着石头过河”的思路，八仙过海，各显神通，出现了数十种产权量化出让的手法。国有企业经营者与地方政府、银行上下其手，据国有资产为己有，而数以千万计的产业工人则以“工龄买断”的方式（一般是一年工龄折算为800到2000元，南方低，北方高）被迫离开工作岗位。

有一个细节应该被记录下来：按当时官方的统计显示，全国下岗工人的总量约为1500万人，成了非常可怕的“社会炸弹”。在1998年前后，世界银行和国务院体改办课题组分别对社保欠帐的数目进行过估算，一个比较接近的数目是2万亿元。一些经济学家和官员建议，划拨近2万亿元国有资产存量“做实”老职工的社会保障个人帐户，以补偿这些下岗工人为改革所付出的代价。2000年初，国家体改办拟定了相关计划，最终却遭到国务院的否决，其理由是“把国有资产变成了职工的私人资产，明摆着是国有资产的流失”。晚年吴敬琏在评论这一往事时，用了八个字：“非不能也，是不为也”。

产权清晰化运动中的经营层暴富以及上千万产业工人的被抛弃，再次以非常血腥的方式展现出中国经济变革的残酷一面：非均衡的发展造成非均衡的财富分配，在经济复苏和物质财富增长的过程中，基层农民及产业工人付出了最大的代价。

朱镕基在1994年和1998年的两次精彩表现，让他成为上世纪末最后几年里全球最引人瞩目的政治家和经济治理大师。在之后的2001年，他又通过艰难的谈判，率领中国加入了关贸总协定组织（即日后的WTO）。在他的治理下，中国创造了连续十二年没有爆发通货膨胀、年均GDP增长高达9％的经济奇迹，消费者物价指数（CPI）长期低于3％（在1998年到2001年期间，CPI分别为－0.6％、－1.3％、0.8％和0.7％）。这段时期堪称当代中国历史上经济发展最快的“黄金时间”，也是自1870年代洋务运动之后，国民财富积聚最多的“大国崛起”年代，在这期间，中国的经济总量相继超过了法国、英国和德国，跃居世界第三。

中国经济在产业结构、国有经济盈利模式、制造业格局、地方财政收入模式以及国民财富分配等诸多方面，均发生了戏剧性的重大转变。

首先是产业结构从轻型化向重型化的战略性转型。

随着公路交通投资以及房地产市场的升温，中国从此进入城市化建设的新时期，各种原材料及能源因紧缺而价格一路飞涨，特别是水泥、钢铁的价格到了“一月三价”的地步，进而刺激了对上游产业的大规模投资。2002年，全国钢铁行业的投资总额为710亿元，比上年增长45.9％，2003年，这个数字达到了1329亿元，投资增长96％。与钢铁行业类似的是，电解铝的投资增长了92.9％，水泥投资增长121.9％。

与能源产业投资热的迅猛升温几乎同时展开的是，国有企业集团正策略性地向产业上游领域“退缩”，它们因此成为了此轮投资浪潮的最大获益者。到2003年前后，国有经济的面貌已焕然一新。朱镕基在离任前的最后一项重要布局是设立了国有资产监督管理委员会，将垄断能力最强、资产规模最大的189家超大型国有企业定义为“中央企业”，其资产总额7.13万亿元，所有者权益2.59万亿元，基本聚集于石油、钢铁、金融、通讯等传统垄断性产业，这些“中央队”成为国有经济的“基本盘”。

在产业的中下游，由民营企业集团控制的服装、食品及机械、电子制造产业则成为了外贸政策放松的获益者，广东、浙江以及江苏等省的中小企业纷纷转战国际市场，制造能力得到了极大的释放，“Made in China”对全球的制造业格局产生了深远的、不可逆转的影响。

房地产市场的“松绑”则带来三个重大效应。

其一，在分税制改革中丧失税源的地方政府以出让土地为主要增收手段，1998年之后，各地把出售土地成为开拓收入的重要来源，以“城市经营”为名，大肆炒作地价。2005年，全国地方财政收入1.44万亿元，而同年，作为地方政府预算外收入的土地出让金收入高达5500亿元，约为三分之一，到2012年，土地出让金收入已达到2.68万亿元，占地方财政收入的48.4%，加上1.8万亿元的土地相关税收收入（其中一小部分与中央分享），地方政府对土地形成严重的依赖。地价高涨不止，成为困扰中国经济的一个顽症。

其二，房地产替代制造业成为新的高盈利产业，到2001年，在名列福布斯中国富豪榜的前一百位富豪有六成来自地产业，其后十余年这一比例从未下降过，这当然让从事制造业的企业家们非常的沮丧。在美国历史上，尽管也有地产暴涨的时期，但在名列全美前一百位的富豪中，地产商的比例从来没有超过百分之五。

其三，随着中心城市房价的持续上涨及货币的大规模增发，越来越多的城市居民购买房产，视之为财富增值及抵抗通货膨胀的避险性投资，在后来的十余年内，房价水涨船高，成为民间财富配置的“变压器”。农民、城市低收入阶层以及刚刚进入职场的年轻人，在这轮财富暴涨期中几无所得，尤其是80后、90后一代，不得不将未来的二十年、乃至三十年生命“透支”于一套房子。

上述演变呈现出非常清晰的轨迹，构筑出二十一世纪中国的基本面貌，直至今日，所有的经济特征仍未跳出朱镕基当年布下的“变革之局”。1994年之后的重新集权是一整套精心设计的关于国家能力建设的制度改革，中央政府重新获得了经济的主导权，并通过灵活的货币、信贷和产业政策，将之牢牢握于手中。

朱镕基的经济思想很难笼统地用“计划经济”或“市场经济”来定义，事实上，他遭到过来自保守派及自由派两个方面的猛烈夹击。1996年12月，朱镕基观看话剧《商鞅》，当演至商鞅被车裂而死时，他“为剧情所动，潸然泪下”。这是一个很有历史寓意的场景。更准确地说，朱镕基既不是保守派，也不是自由派，他确乎是一位倾力重塑中央权威的经济集权主义者，在中国历史上，堪与之相比较的正是那些才华超众、褒贬不一的集权主义大师们——从商鞅、桑弘羊、刘晏、王安石到宋子文。也许很多年后，人们仍然会为如何评价朱镕基而争论不休。（吴晓波/财经网）